Dari Pagar Menuju Kompas Fiskal

“Setiap generasi ekonomi memiliki traumanya sendiri. Dan sering kali, dari trauma itulah aturan dilahirkan“.

Oleh: Fithra Faisal Hastiadi Ph.D - Dosen FEB UI

INVESTORTRUST - Indonesia memasuki awal milenium baru dengan ingatan yang belum sepenuhnya sembuh. Krisis 1997–1998 bukan sekadar cerita tentang angka pertumbuhan yang jatuh, rupiah yang kehilangan nilainya, atau layar perdagangan yang berubah merah. Ia adalah cerita tentang perusahaan yang runtuh, bank yang ditutup, pekerjaan yang hilang, dan sebuah negara yang mendapati bahwa dalam hitungan bulan, fondasi ekonomi yang tampak kokoh dapat berubah menjadi begitu rapuh.

Utang pemerintah Indonesia yang relatif rendah sebelum krisis ikut melonjak ketika persoalan neraca swasta dan perbankan akhirnya berpindah ke neraca negara. Rasio utang pemerintah naik dari sekitar 26 persen PDB pada 1997 menjadi 96 persen pada 1999, antara lain karena beban rekapitalisasi perbankan.

Dari pengalaman itulah kita kemudian membangun pagar. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara meletakkan dua angka yang hingga hari ini menjadi mantra disiplin fiskal Indonesia: defisit anggaran maksimal 3 persen terhadap PDB dan utang pemerintah maksimal 60 persen terhadap PDB. Dalam konteks zamannya, pilihan itu bukan hanya masuk akal, tetapi juga dibutuhkan. Indonesia sedang membangun kembali kepercayaan—kepada pasar, kepada institusi, dan mungkin juga kepada dirinya sendiri.

Semangatnya dekat dengan arsitektur fiskal yang berkembang ketika itu, termasuk tradisi Maastricht di Eropa: menciptakan angka sederhana yang mudah dibaca, mudah diawasi, dan dapat berfungsi sebagai jangkar kredibilitas.

Dan pagar itu bekerja.

Setelah krisis, rasio utang Indonesia turun tajam, dari sekitar 87 persen PDB pada 2000 menjadi 23 persen pada 2012. Tidak berlebihan bila dikatakan bahwa disiplin fiskal adalah salah satu warisan terpenting reformasi ekonomi Indonesia.

Tetapi hukum ekonomi, seperti kehidupan, tidak pernah berjalan dalam ruang yang berhenti bergerak.

Dunia 2026 bukan dunia 2003. Struktur pasar keuangan berubah. Pasar obligasi domestik berkembang. Pemerintah semakin banyak berutang dalam mata uang sendiri. Cadangan devisa lebih besar. Rezim nilai tukar lebih fleksibel. Instrumen manajemen utang menjadi lebih matang. Pada saat yang sama, tantangannya pun bergeser: biaya modal global lebih tinggi, transformasi energi membutuhkan investasi besar, kebutuhan infrastruktur dan sumber daya manusia semakin mendesak, sementara ruang penerimaan negara masih menjadi persoalan struktural.

Karena itu, setelah lebih dari dua dekade, mungkin sudah waktunya kita mengajukan sebuah pertanyaan yang dulu hampir terasa tabu: apakah disiplin fiskal Indonesia masih harus didefinisikan terutama oleh angka 3 dan 60?

Pertanyaan ini bukan ajakan untuk meninggalkan kehati-hatian. Justru sebaliknya. Ia adalah upaya untuk membuat kehati-hatian menjadi lebih cerdas.

Sebab tidak ada angka yang benar-benar magis dalam ekonomi.

Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa krisis utang tidak selalu menunggu rasio utang mencapai 60 persen. Dalam sampel krisis utang yang digunakan dalam materi Debt Crisis, median krisis justru bermula ketika utang publik berada sekitar 48 persen PDB. Bahkan 59 persen episode krisis dimulai ketika utang masih berada di bawah garis 60 persen.

Sebaliknya, sejumlah negara mampu bertahan dengan rasio utang jauh di atas 60 persen untuk waktu yang panjang.

Artinya, pertanyaan yang relevan bukan semata berapa besar utang, tetapi siapa yang memegangnya, dalam mata uang apa ia diterbitkan, seberapa panjang jatuh temponya, berapa mahal biaya bunganya, dan seberapa kuat kemampuan negara membayarnya. Pelajaran dari berbagai krisis bahkan menunjukkan bahwa komposisi utang sering kali lebih menentukan daripada levelnya sendiri.

Di sinilah saya melihat perlunya perubahan cara pandang.

Selama ini kita terlalu sering menempatkan debt-to-GDP ratio sebagai indikator utama kesehatan fiskal. Padahal PDB bukanlah kas pemerintah. Pemerintah tidak membayar bunga dengan PDB. Pemerintah membayarnya dengan penerimaan.

Karena itu, salah satu indikator yang seharusnya memperoleh tempat lebih sentral dalam arsitektur fiskal Indonesia adalah interest payment-to-revenue ratio, rasio pembayaran bunga terhadap penerimaan negara.

Dua negara dapat sama-sama memiliki utang 40 persen PDB. Namun bila negara pertama memiliki penerimaan pemerintah 25 persen PDB dan negara kedua hanya 12 persen, kapasitas fiskal keduanya jelas tidak sama. Rasio utang yang terlihat identik dapat menghasilkan beban yang sangat berbeda.

Kondisi Indonesia cukup menggambarkan persoalan tersebut. Pada Juni 2026, rasio utang pemerintah sekitar 41,3 persen PDB—masih jauh di bawah batas legal 60 persen. Defisit juga masih berada dekat tetapi di bawah 3 persen. Namun pembayaran bunga terhadap penerimaan diperkirakan sekitar 18,7 persen pada 2025 dan sekitar 19 persen dalam RAPBN 2027, relatif tinggi dibandingkan banyak negara sebaya.

Di sinilah problem fiskal Indonesia menjadi lebih subtil.

Kita mungkin tidak mempunyai persoalan besar pada stock of debt, tetapi mulai menghadapi pertanyaan mengenai fiscal carrying capacity.

Utang terlihat moderat terhadap ukuran ekonomi, tetapi biaya membawanya mulai terasa berat terhadap penerimaan.

Hal lain yang tidak kalah penting adalah hubungan antara biaya utang dan pertumbuhan ekonomi. Dalam aritmetika utang, ketika tingkat bunga rata-rata utang lebih rendah daripada pertumbuhan nominal ekonomi—r < g—dinamika utang relatif lebih mudah dikendalikan. Pada 2025, estimasi biaya bunga utang Indonesia sekitar 5,6 persen, sementara nominal GDP tumbuh sekitar 7,6 persen. Dalam kondisi itu, bahkan defisit primer yang kecil masih dapat konsisten dengan rasio utang yang stabil.

Tetapi sejarah mengajarkan bahwa kondisi itu tidak permanen.

Suku bunga dunia dapat berubah. Pertumbuhan dapat melemah. Nilai tukar dapat tertekan. Ketika r tiba-tiba bergerak di atas g, matematika utang pun berubah dengan cepat.

Karena itu, meninjau kembali batas 3 persen dan 60 persen tidak boleh diterjemahkan sebagai pemberian cek kosong kepada pemerintah.

Kalau Indonesia ingin memiliki ruang fiskal yang lebih fleksibel, maka fleksibilitas itu harus “dibeli” dengan institusi yang lebih kuat.

Kita membutuhkan semacam conditional fiscal flexibility: ruang fiskal yang lebih besar hanya tersedia apabila kemampuan penerimaan membaik, rasio bunga terhadap penerimaan terjaga, risiko valuta asing dan jatuh tempo terkendali, kewajiban kontinjensi pemerintah transparan, serta penggunaan utang benar-benar diarahkan pada belanja yang memperbesar kapasitas ekonomi masa depan.

Di sinilah reformasi UU No. 17 Tahun 2003 seharusnya tidak berhenti pada perdebatan apakah angka 3 persen harus menjadi 3,5 atau 4 persen, atau apakah batas 60 persen harus menjadi 65 atau 70 persen.

Kalau hanya itu yang dilakukan, kita sekadar memindahkan pagar beberapa meter tanpa mengubah cara kita membaca risiko.

Yang lebih penting adalah membangun sebuah kerangka fiskal generasi berikutnya: medium-term fiscal framework yang kredibel, indikator kemampuan membayar yang eksplisit, stress testing yang rutin, transparansi kewajiban kontinjensi BUMN dan skema PPP, evaluasi independen atas proyeksi penerimaan dan belanja, serta disiplin yang membedakan utang untuk konsumsi dengan utang yang benar-benar menciptakan aset produktif.

Satu rupiah utang untuk memperbaiki kualitas pendidikan, membangun infrastruktur produktif, memperkuat ketahanan energi atau meningkatkan kapasitas industri tidak selalu mempunyai makna ekonomi yang sama dengan satu rupiah utang yang habis membiayai pengeluaran tanpa imbal hasil masa depan. Dalam pembukuan tahunan, keduanya mungkin sama-sama menjadi defisit. Dalam neraca sejarah, keduanya dapat meninggalkan warisan yang sama sekali berbeda.

Data empiris juga mengingatkan kita untuk berhati-hati terhadap obsesi pada satu angka ambang. Analisis terhadap hubungan utang dan pertumbuhan tidak menemukan break yang tegas bahkan di sekitar rasio utang 90 persen; pelemahan pertumbuhan terlihat jauh lebih gradual dan bergantung pada konteks.

Maka persoalannya kembali kepada institusi.

Pasar pada akhirnya tidak hanya membeli surat utang. Pasar membeli kepercayaan.

Kepercayaan kepada statistik. Kepercayaan kepada proses anggaran. Kepercayaan bahwa pemerintah tidak akan mengubah aturan ketika keadaan menjadi sulit. Kepercayaan bahwa setiap pelebaran defisit mempunyai tujuan, batas waktu, dan jalan kembali.

UU No. 17 Tahun 2003 telah berjasa besar pada zamannya. Tetapi sebuah aturan yang baik tidak kehilangan kehormatan hanya karena suatu hari perlu diperbarui. Justru kemampuan sebuah negara menyesuaikan institusinya terhadap perubahan zaman merupakan bentuk kedewasaan itu sendiri.

Dunia telah berubah. Struktur ekonomi Indonesia juga telah berubah. Maka pertimbangan yang membentuk arsitektur fiskal kita dua puluh tiga tahun lalu pun sudah sewajarnya diperiksa kembali.

Kita tidak perlu merobohkan pagar. Tetapi mungkin sudah waktunya menambahkan kompas.

Sebab dalam perjalanan ekonomi sebuah bangsa, disiplin bukan berarti tidak pernah melangkah lebih jauh. Disiplin adalah mengetahui seberapa jauh kita dapat melangkah, untuk apa kita melangkah, dan memastikan bahwa setelah perjalanan panjang itu kita masih mempunyai jalan untuk pulang.***