MBG: Sebelum Memutuskan Go atau No-Go

Oleh: Bambang Intojo - pengamat transformasi sosial politik era digital, alumni Universitas Indonesia.

INVESTORTRUST - Makan Bergizi Gratis (MBG) bukan sekadar program pemerintah. Ia adalah salah satu program unggulan yang digadang-gadang sejak masa kampanye dan kemudian menjadi salah satu simbol utama pemerintahan.

Karena itu, ketika korban keracunan terus bertambah, biaya operasional hariannya sangat besar, penolakan muncul relatif luas, dan persoalan korupsi mencuat sampai terjadi pergantian pejabat dua kali, pertanyaannya apakah desain MBG yang sekarang masih layak diteruskan? Ini adalah pertanyaan Go atau No-Go.

Tetapi untuk MBG, pertanyaan tersebut menjadi jauh lebih rumit. Pemerintah tidak hanya berhadapan dengan sebuah program yang sedang berjalan. Pemerintah berhadapan dengan sistem yang sudah terlanjur dibangun: SPPG telah dipersiapkan, rantai pasok mulai terbentuk, banyak pihak telah mengeluarkan investasi awal, dan komitmen politik terhadap program ini sangat kuat.

Dengan kata lain, MBG menghadapi persoalan sunk cost sekaligus political lock-in.

Bukan Hanya Soal Makanan

Secara normatif, gagasan memberikan makanan bergizi kepada anak tentu sulit ditolak. Masalahnya muncul ketika gagasan tersebut diterjemahkan menjadi sebuah mesin program berskala nasional.

MBG membutuhkan SPPG, bangunan, dapur, peralatan, tenaga kerja, bahan pangan, kendaraan, penyimpanan, sistem distribusi, pengadaan, pembayaran, pengawasan, dan mekanisme pengaduan. Semuanya harus bekerja setiap hari.

Artinya, MBG bukan hanya program sosial. Ia adalah sistem produksi dan distribusi pangan berskala nasional, sekaligus sistem ekonomi-politik yang mengalirkan anggaran dalam jumlah besar kepada banyak aktor. Karena itu, kegagalannya juga tidak dapat diperlakukan sebagai kegagalan administratif biasa.

Ketika korban keracunan terus bertambah, misalnya, persoalannya bukan lagi sekadar ada dapur yang tidak mengikuti prosedur. Jika kegagalan serupa muncul berulang di berbagai tempat, kita harus mulai melihatnya sebagai systemic risk.

Semakin besar sistemnya, semakin besar pula biaya dari sebuah kesalahan.

Ada dimensi lain yang membuat MBG berbeda: ia adalah flagship program pemerintah. Program ini telah menjadi bagian dari janji politik sejak kampanye. Karena itu, penghentian MBG bukan sekadar keputusan administratif. Ia dapat dibaca sebagai pengakuan bahwa salah satu proyek utama pemerintah membutuhkan perubahan mendasar.

Di sinilah evaluasi kebijakan berhadapan dengan komitmen politik.

Pemerintah tentu mempunyai insentif kuat untuk mempertahankan program yang menjadi bagian penting dari mandat politiknya. Bahkan ketika muncul persoalan, pilihan untuk terus menjalankan program dapat terasa lebih mudah daripada mengakui bahwa desain awalnya perlu dikoreksi.

Tetapi justru di sinilah prinsip Go/No-Go diperlukan.

Komitmen politik tidak boleh menggantikan uji kelayakan kebijakan. Program yang dijanjikan dalam kampanye tetap harus tunduk pada pertanyaan yang sama seperti program lainnya: apakah aman, efektif, efisien, dapat diawasi, dan berkelanjutan?

Sunk Cost, Lock-in, dan Desain Kekuasaan

Ada alasan lain mengapa keputusan menghentikan atau mengubah MBG menjadi semakin sulit.

Program ini telah menciptakan sunk cost. Pemerintah telah mengeluarkan biaya untuk persiapan dan pembangunan sistem. Tetapi biaya itu tidak hanya berasal dari APBN.

Persiapan SPPG membutuhkan bangunan, peralatan dapur, kendaraan, tenaga kerja, pelatihan, dan berbagai kebutuhan pendukung lainnya. Para pengelola dan mitra yang masuk ke dalam ekosistem tersebut telah mengambil keputusan ekonomi dengan asumsi bahwa MBG akan berjalan.

Hal yang sama terjadi pada rantai pasok. Petani, peternak, pemasok bahan pangan, pengolah, penyedia transportasi, distributor, dan berbagai pelaku lainnya dapat melakukan investasi awal karena MBG menciptakan permintaan baru.

Dengan demikian, jika MBG dihentikan atau desainnya diubah secara drastis, yang terkena dampak bukan hanya pemerintah. Ada ekosistem ekonomi yang sudah telanjur terbentuk.

Namun sunk cost bukan alasan ekonomi untuk terus menjalankan program. Uang yang sudah dikeluarkan tidak boleh menjadi alasan untuk mengeluarkan uang lebih banyak.

Pertanyaan yang benar adalah: “Mulai hari ini, apakah biaya tambahan yang harus dikeluarkan masih sebanding dengan manfaat yang akan diperoleh?”

Tetapi sunk cost tetap harus diperhitungkan karena penghentian program mempunyai exit cost.

SPPG yang sudah dibangun harus diapakan. Tenaga kerja yang sudah direkrut bagaimana. Kontrak rantai pasok bagaimana. Investasi pihak ketiga bagaimana. Di sinilah sunk cost bertemu dengan lock-in. Semakin banyak SPPG dibangun, semakin panjang rantai pasok terbentuk, semakin banyak pekerja dan pelaku usaha bergantung pada MBG, semakin sulit program diubah.

Pada akhirnya pemerintah dapat menghadapi situasi ketika program dipertahankan bukan semata-mata karena desainnya terbukti paling baik, tetapi karena terlalu banyak kepentingan sudah terlanjur bergantung kepadanya.

Ada setidaknya tiga bentuk lock-in: financial lock-in, karena anggaran yang telah terserap dan terus dibutuhkan; economic lock-in, karena SPPG dan rantai pasok bergantung pada keberlanjutan program; dan political lock-in, karena MBG telah menjadi simbol keberhasilan pemerintahan.

Jika terdapat dimensi kekuasaan di dalam struktur tersebut, muncul bentuk keempat: power lock-in.

SPPG bukan sekadar dapur. Ia adalah simpul tempat bertemunya anggaran, pengadaan, bahan pangan, tenaga kerja, distribusi, dan hubungan dengan masyarakat. Karena itu, siapa yang mengelolanya menjadi penting.

Jika benar mayoritas SPPG dikelola melalui yayasan yang terkait dengan institusi kepolisian dan militer, hal tersebut perlu diuji secara terbuka dan transparan. Pertanyaannya bukan semata-mata apakah keterlibatan institusi tersebut boleh atau tidak. Pertanyaannya adalah: mengapa struktur tersebut terbentuk, bagaimana proses pemilihannya, siapa yang memperoleh akses, dan bagaimana mekanisme akuntabilitasnya?

Keterlibatan aparat dalam pelaksanaan program sosial tidak otomatis merupakan penyimpangan. Bisa saja terdapat alasan kapasitas, jaringan, keamanan, atau kecepatan implementasi.

Tetapi jika MBG juga menjadi bagian dari konsolidasi jaringan kekuasaan, maka program ini mempunyai dimensi lain yang perlu diperiksa. Terlebih jika jaringan kepolisian dan aparat daerah juga mempunyai peran penting dalam menopang kemenangan politik pemerintah.

Apakah keterlibatan tersebut hanya persoalan kapasitas administratif? Apakah terdapat hubungan yang lebih jauh antara program, jaringan kelembagaan, distribusi sumber daya, dan konsolidasi kekuasaan?

Pertanyaan ini tidak boleh dijawab dengan asumsi. Ia harus dijawab dengan data. Sebab semakin besar anggaran yang mengalir melalui sebuah jaringan, semakin penting memastikan bahwa jaringan tersebut tidak berubah menjadi infrastruktur patronase.

Sebelum Memperbesar, Uji Dahulu

Persoalan korupsi membuat pertanyaan mengenai desain sistem semakin penting. Jika dugaan korupsi dalam penyelenggaraan MBG cukup besar dan pejabat terkait bahkan telah mengalami pergantian dua kali, maka kita perlu bergerak dari pertanyaan siapa yang salah menuju pertanyaan mengapa sistem memungkinkan kesalahan yang sama terjadi.

Mengganti orang tidak selalu memperbaiki sistem. Jika insentif untuk melakukan penyimpangan tetap ada, orang baru dapat menghadapi persoalan yang sama.

Hal yang sama berlaku pada penolakan masyarakat. Penolakan yang relatif masif tidak boleh langsung dianggap sebagai persoalan komunikasi. Bisa saja sebagian merupakan akibat informasi yang keliru atau kampanye politik. Tetapi bisa juga merupakan respons terhadap pengalaman nyata: kualitas makanan, keamanan, distribusi, beban sekolah, ketidaksesuaian dengan kebutuhan lokal, atau kekhawatiran terhadap penggunaan anggaran.

Karena itu, penolakan harus dibaca sebagai data kebijakan, bukan sekadar gangguan politik.

Sebelum memutuskan Go atau No-Go, setidaknya ada enam pertanyaan yang harus dijawab.

Pertama, safety: apakah sistem mampu menjamin keamanan pangan dan menurunkan risiko keracunan sampai tingkat yang dapat diterima?

Kedua, fiscal sustainability: apakah biaya operasional harian dan kebutuhan ekspansi dapat ditanggung APBN secara berkelanjutan?

Ketiga, operational sustainability: apakah SPPG dan rantai pasok mampu bekerja secara konsisten, efisien, dan tidak menghasilkan biaya yang tidak perlu?

Keempat, governance: apakah pengadaan, pembayaran, pengawasan, dan pertanggungjawaban dapat diaudit secara independen?

Kelima, social legitimacy: apakah penolakan masyarakat disebabkan oleh persoalan yang dapat diperbaiki, atau menunjukkan masalah yang lebih fundamental?

Keenam, power structure: apakah desain kelembagaan MBG menciptakan konsentrasi akses terhadap anggaran, jaringan, dan kewenangan pada kelompok tertentu?

Baru setelah pertanyaan-pertanyaan tersebut dijawab, keputusan Go/No-Go mempunyai dasar yang cukup.

Ada paradoks dalam program sebesar MBG. Semakin besar investasi yang telah dikeluarkan, semakin sulit menghentikannya. Semakin kuat program menjadi simbol pemerintahan, semakin mahal secara politik untuk mengubahnya. Semakin banyak pihak yang bergantung kepadanya, semakin besar tekanan untuk mempertahankannya.

Tetapi justru karena itu, keputusan harus dibuat dengan prinsip sederhana: biaya masa lalu tidak boleh menentukan biaya masa depan. Yang harus menentukan adalah apakah MBG, dengan desain yang ada, masih menghasilkan manfaat yang sepadan dengan biaya dan risikonya.

Jika jawabannya ya, Go dapat dipertanggungjawabkan. Jika jawabannya tidak, No-Go bukan berarti anti-MBG.

Ia dapat berarti moratorium, pengurangan cakupan, redesign SPPG, perubahan rantai pasok, perubahan tata kelola, atau bahkan perancangan ulang program dari awal.

Tujuan pemenuhan gizi anak tetap dapat dipertahankan. Yang dipertanyakan adalah instrumennya. MBG boleh menjadi program unggulan. Tetapi program unggulan sekalipun harus bersedia diuji.

Sebab dalam kebijakan publik, yang disebut keberanian bukan hanya keberanian untuk menjalankan program. Kadang-kadang keberanian justru berarti berhenti sejenak sebelum memperbesar sesuatu yang belum terbukti layak diperbesar. ***