Batas Defisit APBN 3% Bukan Segalanya

“Defisit APBN 3% dari PDB bukanlah angka sakral, tapi yang terpenting adalah untuk apa uang itu digunakan, manfaat apa yang dihasilkan, risiko apa yang ditanggung negara, dan apakah kekayaan bersih Indonesia bertambah atau justru berkurang?”

Oleh: Robert A Simanjuntak - Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis Univertitas Indonesia

INVESTORTRUST - Batas defisit 3 persen terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) kembali layak diperdebatkan. Aturan ini telah menjadi salah satu jangkar disiplin fiskal Indonesia selama lebih dari dua dekade. Tetapi memperlakukannya seolah-olah angka 3 persen adalah ukuran tunggal sehat atau tidaknya keuangan negara juga keliru.

Secara hukum, angka tersebut pada dasarnya membatasi jumlah kumulatif defisit APBN dan APBD agar tidak melebihi 3 persen PDB. Utang pemerintah pusat dan daerah juga dibatasi maksimal 60 persen PDB. Tujuannya masuk akal: mencegah pemerintah membiayai terlalu banyak pengeluaran dengan utang dan menjaga kepercayaan terhadap pengelolaan fiskal. IMF pun menilai aturan fiskal Indonesia selama ini berperan sebagai salah satu penopang stabilitas makroekonomi.

Namun angka 3 persen bukan hukum alam. Tidak ada alasan ekonomi yang membuat defisit 2,99 persen otomatis sehat sedangkan 3,01 persen tiba-tiba berbahaya.

Kemampuan suatu negara menanggung defisit bergantung pada banyak hal: besarnya utang, biaya bunga, penerimaan pajak, pertumbuhan ekonomi, struktur jatuh tempo utang, komposisi valuta asing, keseimbangan primer, serta kepercayaan investor. Negara dengan penerimaan kuat dan biaya utang rendah mempunyai ruang fiskal berbeda dengan negara yang basis pajaknya sempit dan sebagian besar penerimaannya habis untuk membayar bunga.

Karena itu angka 3 persen sebaiknya dipandang sebagai pagar, bukan hal sakral.

Pagar tetap diperlukan karena politisi mempunyai kecenderungan alamiah untuk belanja lebih banyak. Setiap pemerintah mempunyai proyek prioritas (janji kampanye), subsidi, bantuan, pembangunan infrastruktur dan berbagai program yang semuanya dapat diberi label “strategis”. Sementara menaikkan pajak atau menghentikan program populer jauh lebih sulit secara politik.

Aturan sederhana seperti batasan 3 persen itu memaksa pemerintah membuat pilihan.

Tetapi ada persoalan yang jauh lebih mendasar: untuk apa uang negara dibelanjakan?

APBN dengan defisit 2,5 persen belum tentu sehat jika belanjanya boros, salah sasaran atau tidak menghasilkan manfaat yang sepadan. Sebaliknya, dalam kondisi tertentu, defisit lebih besar dapat lebih mudah dipertanggungjawabkan apabila digunakan untuk investasi produktif yang meningkatkan kapasitas ekonomi.

Bayangkan dua APBN. Yang pertama mencatat defisit 2,5 persen, tetapi dipenuhi proyek berbiaya tinggi dengan manfaat rendah, subsidi salah sasaran, belanja birokrasi yang membengkak dan program yang diteruskan hanya karena secara politik sulit dihentikan. Yang kedua misalnya mencatat defisit 3,1 persen karena pemerintah sementara meningkatkan investasi pada infrastruktur produktif atau melindungi ekonomi ketika terjadi krisis besar.

Sulit mengatakan APBN pertama otomatis lebih sehat hanya karena mematuhi angka 3 persen. Di sinilah isu kualitas belanja menjadi jauh lebih penting.

Efektivitas berarti apakah pengeluaran mencapai hasil yang dituju. Efisiensi berarti apakah hasil tersebut dicapai dengan biaya yang wajar.

Jalan yang selesai dibangun bukan otomatis berarti proyek yang berhasil apabila lalu lintasnya rendah dan biaya pembangunannya dua kali lebih mahal dari seharusnya. Anggaran pendidikan yang meningkat belum tentu berhasil jika mutu pembelajaran tidak membaik. Program bantuan tidak bisa disebut sukses hanya karena 99 persen anggarannya terserap apabila penerimanya salah sasaran.

Kita terlalu sering menganggap penyerapan anggaran sebagai prestasi. Padahal uang habis bukanlah outcome.

Peran Danantara

Pembentukan Danantara membuat diskusi tentang defisit menjadi lebih menarik.

Sebelumnya, dividen BUMN pada umumnya masuk ke APBN melalui Penerimaan Negara Bukan Pajak dari Kekayaan Negara Dipisahkan. Reformasi UU BUMN pada 2025 memberikan Danantara kewenangan mengelola dividen BUMN dan mengoptimalkannya untuk investasi produktif. Kementerian Keuangan sendiri menyatakan perubahan tersebut memengaruhi penerimaan APBN.

Nilainya bukan kecil. Pada 2024, penerimaan negara dari Kekayaan Negara Dipisahkan mencapai sekitar Rp86,4 triliun. Setelah pengalihan dividen BUMN ke Danantara, penerimaan pada pos tersebut turun tajam. Kementerian Keuangan secara eksplisit menyebut peralihan setoran dividen BUMN ke Danantara sebagai penyebab utamanya.

Uangnya tentu tidak hilang. Danantara sepenuhnya dimiliki pemerintah dan dibentuk justru untuk meningkatkan nilai investasi serta pengelolaan BUMN. Secara konseptual bahkan ada logika yang kuat di belakangnya: daripada seluruh dividen BUMN setiap tahun masuk ke APBN lalu pemerintah kembali memberikan Penyertaan Modal Negara kepada BUMN tertentu, sebagian hasil BUMN dapat diputar kembali secara profesional untuk membangun aset dan investasi baru.

Jika Danantara mampu menghasilkan imbal hasil tinggi, memilih investasi dengan disiplin, menarik modal swasta dan mengurangi kebutuhan proyek produktif terhadap APBN, negara dapat memperoleh manfaat besar.

Tetapi di sinilah muncul persoalan fiskal baru.

Semakin banyak aktivitas ekonomi pemerintah berlangsung di luar APBN, semakin tidak lengkap angka defisit APBN untuk menggambarkan posisi keuangan negara secara keseluruhan.

Di satu sisi, APBN kehilangan penerimaan langsung dari sebagian dividen BUMN. Di sisi lain, investasi yang sebelumnya mungkin membutuhkan pengeluaran atau penyertaan modal dari APBN dapat dikerjakan melalui Danantara.

Akibatnya, membandingkan angka defisit begitu saja sebelum dan sesudah keberadaan Danantara bisa menyesatkan.

Lebih penting lagi, risiko tidak hilang hanya karena aktivitas dilakukan di luar APBN. Bila Danantara atau BUMN menggunakan utang dalam jumlah besar untuk membiayai investasi, kemudian investasinya gagal dan pada akhirnya negara merasa perlu menyelamatkannya, beban tersebut menjadi tanggungan pembayar pajak.

IMF telah lama mengingatkan bahwa semakin sempit definisi pemerintah yang digunakan dalam aturan fiskal, semakin besar insentif memindahkan pengeluaran, aset atau kewajiban ke entitas di luar perimeter anggaran.

Karena itu Danantara membutuhkan transparansi yang sangat tinggi.

Publik perlu mengetahui berapa dividen BUMN yang diterima, ke mana dana tersebut ditempatkan, tingkat pengembaliannya, berapa utang atau leverage yang digunakan, proyek mana yang menghasilkan laba atau rugi, serta apakah terdapat jaminan atau kewajiban yang suatu hari berpotensi kembali kepada pemerintah.

Pemeriksaan oleh BPK yang ditegaskan kembali dalam perubahan UU BUMN 2025 merupakan hal penting. Tetapi pemeriksaan saja tidak cukup. Yang dibutuhkan adalah informasi yang memungkinkan DPR dan publik melihat neraca sektor publik secara utuh, bukan sekadar APBN.

Danantara jangan menjadi cara mempercantik angka fiskal dengan memindahkan transaksi ke luar anggaran. Tetapi jangan pula langsung dicurigai hanya karena dananya berada di luar APBN. Ukurannya tetap sama: apakah aset negara bertambah nilainya, apakah investasinya produktif, dan apakah risiko bagi negara terkendali?

Kas atau Akrual?

Persoalan serupa muncul dalam perdebatan apakah batas defisit seharusnya menggunakan basis kas atau akrual.

Untuk pengendalian APBN tahunan, basis kas tetap mempunyai keunggulan. Ia sederhana: berapa uang benar-benar diterima dan berapa yang benar-benar dibayarkan pemerintah.

Sistem Indonesia sendiri sebenarnya telah menggabungkan keduanya. Standar Akuntansi Pemerintahan menggunakan pendekatan akrual dalam laporan keuangan, tetapi Laporan Realisasi Anggaran tetap disajikan berdasarkan basis kas.

Masalahnya, basis kas tidak selalu menangkap kewajiban ekonomi ketika kewajiban tersebut muncul. Pembayaran dapat ditunda ke tahun berikutnya. Pemerintah dapat memberikan jaminan yang belum membutuhkan kas hari ini. Investasi dapat dilakukan melalui BUMN atau Danantara. Secara formal angka defisit tetap kecil, sementara risiko telah terbentuk.

Karena itu tidak perlu memilih secara kaku antara basis kas atau akrual. Sebaiknya pertahankan defisit berbasis realisasi anggaran sebagai pagar operasional, tetapi lengkapi dengan ukuran akrual dan neraca sektor publik yang lebih luas.

Selain angka defisit, publik seharusnya secara rutin bisa melihat rasio utang, pembayaran bunga terhadap penerimaan negara, keseimbangan primer, jatuh tempo utang, aset pemerintah, kewajiban pensiun, jaminan negara, KPBU, posisi BUMN, serta aset dan kewajiban Danantara.

Pandemi Covid-19 juga memberikan pelajaran penting. Ketika keadaan memang luar biasa (extraordinary), batas defisit dapat dilonggarkan sementara dan kemudian dikembalikan. Artinya, disiplin fiskal tidak harus kaku. Yang dibutuhkan adalah escape clause yang jelas: kapan batas boleh dilampaui, untuk alasan apa, berapa lama, dan bagaimana jalan kembali menuju kondisi normal.

Jadi, Indonesia tidak perlu membuang aturan 3 persen. Pertahankan ia sebagai pagar normal. Tetapi berhentilah menjadikannya ukuran tunggal keberhasilan fiskal.

Ke depan kita membutuhkan tiga disiplin sekaligus: disiplin angka defisit, disiplin kualitas belanja, dan disiplin neraca sektor publik.

Defisit di bawah 3 persen tidak banyak artinya apabila uang negara dibelanjakan ugal-ugalan. Sebaliknya, memindahkan investasi atau kewajiban ke Danantara dan BUMN juga tidak membuat risiko tersebut lenyap dari negara.

Pada akhirnya, pertanyaan yang paling penting bukan apakah defisit tahun ini 2,8 atau 3,1 persen. Pertanyaannya adalah: untuk apa uang itu digunakan, manfaat apa yang dihasilkan, risiko apa yang ditanggung negara, dan apakah setelah semua transaksi APBN, BUMN dan Danantara diperhitungkan, kekayaan bersih Indonesia bertambah atau justru berkurang?

Itulah ukuran kesehatan fiskal yang lebih bermakna daripada sekadar menyakralkan angka tiga persen. ***